FATF(金融行动特别工作组) 新四十条建议
作者:来源:阅读次数:0发表日期:2020-09-28
引言
金融行动特别工作组( FATF)成立于1989年,是由成员国部长发起设立的政府间组织。FATF的主要任务是制定国际标准,促进有关法律、监管、行政措施的有效实施,以打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资(扩散融资)等危害国际金融体系的活动。FATF还与其他国际利益相关方密切合作,识别国家层面的薄弱环节,保护国际金融体系免遭滥用。
FATF建议为各国打击洗钱、恐怖融资和扩散融资设定了全面、完整的措施框架。各国的法律体系、行政管理、执行框架以及金融体系各不相同,难以采取相同的威胁应对措施。因此,各国应当根据本国国情,制定相应措施执行FATF建议。FATF建议规定了各国应当建立的基本措施:
*识别风险、制定政策和国内协调;
*打击洗钱、恐怖融资及扩散融资;
*在金融领域和其他特定领域实施预防措施;
*规定主管部门(如:调查、执法和监管部门)的权力与职责范围,及其他制度性措施;
*提高法人和法律安排的受益所有权信息的透明度和可获得性;
*推动国际合作。
FATF最初的4 0项建议颁布于1990年,旨在打击滥用金融体系清洗毒品资金。1996年,为应对不断变化更新的洗钱趋势和手段,FATF第一次对建议进行了修订,将打击范围扩大到清洗毒资外的其它犯罪领域。2001年10月,FATF进一步将其职责扩大到打击恐怖融资领域,并制定了反恐怖融资8项特别建议(之后扩充为9项)。2003年,FATF建议进行了第二次修订,这些建议共同组成了国际公认的反洗钱与反恐怖融资国际标准, 得到全球180多个国家的认可。
在完成对成员的第三轮互评估后,FATF与区域性反洗钱组织、以及包括国际货币基金组织、世界银行和联合国在内的观察员密切合作,共同对FATF建议进行了修订及更新。修订后的建议在保持稳定和严谨的同时,致力于应对新出现的威胁,也明确并强化了许多现有义务。
为了加强对高风险情况的要求,允许各国对高风险领域采取更加有针对性的措施,或强化有关标准的实施,FATF标准也进行了相应修订。各国首先应识别、评估、了解面临的洗钱及恐怖融资风险,然后制定降低风险的适当措施。风险为本的原则允许各国在FATF要求的框架下,采取更加灵活的措施,有效地分配资源、实施与风险相适应的预防措施,最大限度地提高有效性。
打击恐怖融资是一项严峻的挑战。有效的反洗钱与反恐怖融资体系对于打击恐怖融资十分重要,之前针对恐怖融资的大多数措施已经在建议中进行了整合,不再需要专门制定特别建议。然而,在FATF建议第C节,还是规定了一些专门针对恐怖融资的建议。这些建议包括:建议5(恐怖融资刑罚化)、建议6(与恐怖主义及恐怖融资相关的定向金融制裁),建议8(防止滥用非营利性组织的相关措施)。大规模杀伤性武器扩散是我们关注的另一个重大安全关注点,2008年,FATF将职责范围扩大到防范扩散融资。为应对这一威胁,FATF通过了一条新建议(建议7),旨在确保有效实施定向金融制裁,与联合国安理会有关要求保持一致。
FATF标准包括建议本身、释义以及术语表中的定义。所有FATF成员及区域性反洗钱组织成员必须执行FATF标准规定的措施,并按照FATF通用的评估方法,通过FATF互评估程序或国际货币基金组织和世界银行的评估程序,对各成员的执行情况进行严格评估。一些释义及术语表中的定义包括如何实施标准的例子。这些例子不是 FATF 标准的强制性要求,只起到指引作用。例子无意包罗万象,尽管可作为参考指标,但并非适用所有情况。
FATF还制定了指引、最佳实践文件等,以帮助各国(地区)执行FATF标准。但上述文件并不是评估一国标准执行情况的强制性依据,但各国在考虑如何有效执行FATF标准时可从中获得有益参考。FATF现行指引和最佳实践文件含在FATF建议附录里,也可在FATF网站上查询。
FATF致力于与私营部门、社会团体及其它感兴趣各方保持密切的、建设性的对话,他们是维护金融体系完整的重要伙伴。建议的修订进行了广泛意见,受益于利益相关方的评论和意见。今后,FATF 会牢记职责砥砺前行,针对全球金融系统面临的新威胁和薄弱环节,在适当时候对标准进行修订。
FATF呼吁各成员采取有效措施,执行打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的新建议。
A.反洗钱与反恐怖融资的政策和协调
1.评估风险与适用风险为本的方法
为确保有效控制风险,各国应当识别、评估和了解本国的洗钱与恐怖融资风险,并采取相应措施,包括指定某一部门或建立相关机制负责统筹风险评估、配置资源。在风险评估的基础上,各国应当采取风险为本的方法以确保防范和降低洗钱与恐怖融资风险的措施与已识别的风险相匹配。风险为本方法应当作为在反洗钱与反恐怖融资机制内有效配置资源、实施 FATF 各项建议中风险为本措施的基础性原则。在识别为较高风险的领域,各国应确保其反洗钱机制有效应对该风险。在识别为较低风险的领域,各国可决定在满足一定条件时,对某些 FATF 建议采取简化措施。
各国应当要求金融机构和特定非金融行业与职业,识别、评估,并采取有效措施降低洗钱与恐怖融资风险。
2.国家层面的合作与协调
各国应当根据已经识别出的风险,制定并定期审查本国反洗钱与反恐怖融资政策,指定某一部门或者建立某种协调或类似机制,负责该政策的制定实施。各国应当确保政策制定部门、金融情报中心(FIU)、执法部门、监管机构和其他相关主管部门在政策制定和执行层面建立有效机制,以便各部门之间在政策的制定、实施和打击洗钱、恐怖融资和大规模杀伤性武器扩散融资的行动方面实现合作,并在适当情况下进行协调和国内信息共享。这一机制应当包括相关主管部门间的合作和协调,以确保反洗钱与反恐怖融资要求符合数据保护与隐私规定及其他类似条款(例如数据安全和数据本地化)的要求。
B.洗钱与没收
3.洗钱犯罪
各国应当根据《维也纳公约》、《巴勒莫公约》,将洗钱行为规定为犯罪。各国应当将洗钱罪适用于所有的严重罪行,旨在涵盖最广泛的上游犯罪。
4.没收与临时措施
各国应当采取类似于《维也纳公约》、《巴勒莫公约》和《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》规定的措施(包括立法措施),使主管部门能够在不损害善意第三人合法权益的情况下,冻结、扣押或没收以下财产:(a)被清洗的财产;(b)洗钱或上游犯罪的收益,以及用于或企图用于洗钱或上游犯罪的工具;(c)作为恐怖融资、恐怖行为或恐怖组织收益的财产,以及被用于、被企图用于或被指定用于恐怖融资、恐怖行为或恐怖组织的财产;(d)同等价值的财产。
这些措施应当包括授权有关部门:(a)识别、追查和评估应予没收的财产;(b)采取冻结、扣押等临时措施,防止该财产被出售、转移或处置;(c)采取措施避免制定有可能妨碍国家冻结、扣押或追缴应没收财产的规定,或取消现有此类规定;(d)使用适当的调查手段。
在本国法律原则允许的范围内,各国应当考虑采取措施允许不经刑事定罪即可没收此类收益或工具(不定罪没收),或者要求违法者就涉嫌没收的财产来源合法性进行举证。
C.恐怖融资与扩散融资
5.恐怖融资犯罪
各国应当以《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》为基础,将恐怖融资行为规定为犯罪,不仅应当将资助恐怖活动的行为规定为刑事犯罪,而且也应当将资助恐怖组织和恐怖分子的行为规定为刑事犯罪,即使该行为并未与特定的恐怖活动相联系。各国应当确保将这些犯罪行为规定为洗钱犯罪的上游犯罪。
6.与恐怖主义和恐怖融资相关的定向金融制裁
各国应当建立定向金融制裁机制,以遵守联合国安理会关于防范和制止恐怖主义和恐怖融资的决议。这些决议要求各国毫不延迟地冻结被个人或实体的资金或其他资产,并确保没有任何资金或其他资产直接或间接地提供给列明个人或实体,或者使其受益。这些个人或实体指:(i)根据《联合国宪章》第七章,由联合国安理会指定,或者由其授权指定的个人或实体,包括第1267(1999)号决议及其后续决议;(ii)根据第1373(2001)号决议,由该国列明的个人或实体。
7.与扩散融资相关的定向金融制裁
各国应当执行定向金融制裁,以遵守联合国安理会关于防范、制止和瓦解大规模杀伤性武器扩散及扩散融资的决议。这些决议要求各国毫不迟延地冻结被列明个人或实体的资金或其他资产,并确保没有任何资金或其他资产被直接或间接地提供给列明个人或实体,或者使其受益。这些个人或实体指《联合国宪章》第七章规定的由联合国安理会列名或根据其授权列名的个人或实体。
8.非营利性组织
对于易被恐怖融资滥用的非营利性组织,各国应当审查相关法律法规的完备性。各国应根据风险为本的方法,采取有针对性和适当的措施,以保护这些非营利组织不被恐怖融资滥用,包括:(a)被伪装成合法实体的恐怖组织滥用;(b)将合法实体作为恐怖融资的渠道,包括以规避资产冻结措施为目的行为;以及(c)通过隐藏或混淆等方式,将原本用于合法目的的资金秘密转移至恐怖组织。
D.预防措施
9.金融机构保密法
各国应当确保金融机构保密法不妨碍FATF建议的实施。
客户尽职调查与记录保存
10.客户尽职调查
各国应当禁止金融机构保持匿名账户或明显以假名开立的账户。各国应当要求金融机构在出现下列情形时,采取客户尽职调查(CDD)措施:
(i)建立业务关系;
(ii)进行一次性交易:(1)超过规定限额(15000美元/欧元);或者(2)建议16释义规定的特定情况下的电汇;
(iii)客户涉嫌洗钱或恐怖融资;
(iv)金融机构怀疑先前获得的客户身份数据的真实性或完整性。
金融机构实施客户尽职调查的原则应由法律做出规定。各国可以通过法律或其他强制性措施设定具体的尽职调查义务。可采取的客户尽职调查措施如下:
(a)识别客户身份,并使用可靠的且来源独立的文件、数据或信息
核实客户身份。
(b)识别受益所有人身份,并采取合理措施核实受益所有人身份,
使金融机构确信其了解受益所有人。对于法人和法律安排,金融机构应当了解其所有权和控制权结构。
(c)了解并酌情获取关于业务关系的目的和真实意图的信息。
(d)对业务关系采取持续的尽职调查,对整个业务关系期间发生的交易进行详细审查,以确保正在进行的交易与金融机构所掌握的客户资料、客户业务、风险状况(必要时,包括资金来源)等信息吻合
金融机构应当采取上述(a)至(b)项规定的每项客户尽职调查措施,但应当根据本条建议和建议1的释义,通过风险为本的方法,决定采取这些措施的程度。金融机构应当在建立业务关系之前、业务关系存续期间或者与一次性交易客户进行交易时,核实客户和受益所有人身份。在洗钱与恐怖融资风险得到有效管理的前提下,为避免身份核实打断正常交易,各国可以允许金融机构在建立业务关系之后,尽快完成身份核实。
如果金融机构不能遵循上述(a)至(b)项规定的措施(已根据风险为本的方法对措施进行了适当调整),则不应开立账户、建立业务关系或进行交易;或者应当终止业务关系;并考虑提交相关客户的可疑交易报告。尽管这些要求适用于所有新客户,但金融机构也应当对现有客户适用本建议,并根据重要性和风险程度,适时对存量客户进行尽职调查。
11.记录保存
各国应当要求金融机构将所有必要的国内和国际交易记录至少保存五年,以便金融机构能迅速提供主管部门所要求的信息。这些信息必须足以重现每一笔交易的实际情况(包括所涉金额和货币类型),以便在必要时提供起诉犯罪活动的证据。各国应当要求金融机构在业务关系终止后,或者一次性交易之日起至少五年内,继续保留通过客户尽职调查措施获得的所有记录(如护照、身份证、驾驶执照等官方身份证明文件或类似文件的副本或记录),账户档案和业务往来信函,以及所有分析结论(如关于复杂的异常大额交易的背景和目的的调查函)。法律应当要求金融机构保存交易记录和通过客户尽职调查措施获取的信息。在职权范围内,本国主管部门可以查阅、使用交易记录和通过客户尽职调查措施获取的信息。
针对特定客户和活动的额外措施。
12.政治公众人物
对于外国的政治公众人物(作为客户或受益所有人),除采取一般的客户尽职调查措施外,各国还应当要求金融机构:(a)建立适当的风险管理机制,以确定客户或受益所有人是否为政治公众人物;(b)获得高级管理层的批准方可建立(或维持现有)业务关系;(c)采取合理措施确定其财产和资金来源;(d)对业务关系进行强化的持续监测。金融机构应当采取合理措施,确定客户或受益所有人是否为本国的政治公众人物,或者在国际组织担任或曾经担任重要公职的人员。如果与这些人的业务关系出现较高风险,金融机构应当采取(b)(c)(d)项规定的措施。对所有政治公众人物的要求也应当适用于其家庭成员或关系密切的人。
13.代理行业务
对于跨境代理行及其他类似的业务关系,除采取一般的客户尽职调查措施外,各国还应当要求金融机构:
(a)收集委托机构的充分信息,以全面了解委托机构的业务性质,并通过公开信息判断代理机构的信誉和监管质量,包括是否因洗钱或恐怖融资受到调查或监管;
(b)评估代理机构的反洗钱与反恐怖融资控制制度;
(c)在建立新的代理业务关系之前获得高级管理层的批准;
(d)明确规定每个机构的相应职责;
(e)关于“过路账户”“(payable-through accounts,又称通汇账户),应确信委托行已对可以直接使用代理行账户的客户实施客户尽职调查,确信委托行能够应代理行要求提供其通过客户尽职调查获取的有关信息。各国应当禁止金融机构与空壳银行建立或维持代理行业务关系,并要求金融机构保证其委托机构禁止空壳银行使用其账户。
14.资金或价值转移服务
各国应当采取措施,确保本国提供资金或价值转移服务的自然人或法人获得许可或进行注册,并受到有效系统的监测,并符合FATF建议相关措施的要求。各国应当采取行动,发现未经许可或登记注册而提供资金或价值转移服务的自然人和法人,并给予适当处罚。
作为资金或价值转移服务代理商的任何自然人或法人,也必须获得主管部门的许可或登记注册;资金或价值转移服务提供商必须保存一份可以随时供相关主管部门查阅的代理商清单。各国应采取措施确保资金或价值转移服务提供商将其代理商纳入自身反洗钱与反恐怖融资机制安排,并对其合规情况进行监测。
15.新技术
各国和金融机构应当识别、评估可能由下列情形带来的洗钱与恐怖融资风险:(a)开发新产品、新业务(包括新的交付机制);(b)对新产品和现有产品应用新技术或正在研发的技术。
金融机构应当在发布新产品、开展新业务以及应用新技术(或正在研发的技术)前进行风险评估,金融机构应采取适当措施管理和降低此类风险。对于虚拟资产服务提供商,为了管理和降低虚拟资产带来的风险,各国应确保其受到反洗钱与反恐怖融资监管,应当确保对其进行审批或登记注册,建立有效的体系以监控和确保其遵守 FATF 建议要求的相关措施。
16.电汇
各国应当确保金融机构在办理电汇和处理相关信息时,按规定准确填写汇款人及受益人信息,并确保支付链条的每一个环节都保留这些信息。各国应当确保金融机构对电汇进行监控,对电汇交易中缺乏汇款人和受益人信息的情形,采取适当的措施。各国应当确保金融机构在处理电汇过程中,按照联合国安理会第 1267(1999)号决议及其后续决议和第 1373(2001)号决议中有关防范、打击恐怖主义和恐怖融资的规定,采取冻结措施,禁止与列名个人和实体进行交易。。
依托第三方的尽职调查、内控和金融集团。
17.依托第三方的尽职调查
各国可允许金融机构依托第三方实施建议10中规定的(a)至(c)项客户尽职调查措施或引荐业务,但应确保满足以下四项标准。如允许由第三方实施客户尽职调查,客户尽职调查的最终责任仍由依托第三方的金融机构承担。(a)依托第三方的金融机构应可以立即获得建议10中(a)至(b)项措施取得的必要信息;(b)金融机构应当采取适当措施,确信可在需要时立即获得第三方实施客户尽职调查时取得的身份证明和其他资料复印件;(c)金融机构应当确信第三方机构受到监督、管理或监测,并根据建议10和11的要求,在客户尽职调查和资料保存方面采取措施;(d)当决定哪些国家的第三方机构可依托时,各国应当参考可以获得的国家风险等级等信息。如果金融机构与所依托的第三方机构属于同一金融集团,同时,(i)该集团已按照建议10、11、12的要求采取客户尽职调查和记录保存措施,按照建议18采取反洗钱与反恐怖融资措施;( ii)当主管部门在集团层面上对其反洗钱与反恐怖融资相关措施有效性进行监管时,可以认为金融机构已通过其集团开展上述(b)(c)项措施;当该集团采取的反洗钱与反恐怖融资机制安排已显著降低原本较高的国家风险时,则(d)项可以不作为依托第三方开展客户身份识别的必要前提。
18.内部控制、境外分支机构和附属机构
各国应当要求金融机构执行反洗钱与反恐怖融资措施。同时,各国应当要求金融集团在集团层面执行反洗钱与反恐怖融资措施,包括在集团内部共享反洗钱与反恐怖融资信息的政策和程序。各国应当要求金融机构确保其境外分支机构和控股附属机构通过金融集团整体反洗钱与反恐怖融资机制安排,执行与母国落实FATF建议相一致的反洗钱与反恐怖融资要求。
19.高风险国家
各国应当要求金融机构在与特定国家的自然人、法人、其他金融机构建立业务关系或交易时,如其来自 FATF 要求采取强化客户尽职调查措施的国家,则应对其采取强化的客户尽职调查措施。所采取的强化措施应有效并与风险相匹配。各国应当有能力应FATF要求,运用适当的反制措施。各国也应当有能力应FATF要求,独立运用反制措施。各国采取的反制措施应有效并与风险相匹配。
可疑交易报告
20.可疑交易报告
如果金融机构怀疑或有合理理由怀疑资金为犯罪收益,或与恐怖融资有关,金融机构应当依据法律要求,立即向金融情报中心报告。
21.泄密与保密
金融机构及其负责人、管理人员和雇员应当:
(a)出于正当目的依法向金融情报中心报告可疑交易时受到法律保护,即便无法确定是何种犯罪以及犯罪活动是否实际发生,也不会因未遵守合同、法律、法规或行政性规定关于信息披露的限制,而承担民事或刑事责任。(b)依法禁止泄露向金融情报中心报告可疑交易或相关信息的事实。这并非旨在禁止建议18规定的信息共享。
特定非金融行业和职业。
22.特定非金融行业和职业:客户尽职调查
建议10,11,12,15,17中规定的客户尽职调查和交易记录保存要求适用于以下特定非金融行业和职业:
(a)赌场——当客户从事规定限额及以上的交易时;
(b)不动产中介——为其客户从事不动产买卖交易;
(c)贵金属和珠宝交易商——当客户从事规定金额及以上的现金交易时;
(d)律师、公证人、其他独立法律专业人士及会计师——在为客户准备或实施与下列活动相关的交易时:
买卖不动产;管理客户资金、证券或其他财产;管理银行账户、储蓄或证券账户;从事公司设立、运营或管理的相关筹资活动;法人或法律安排的设立、运营或管理,以及经营性实体买卖。
(e)信托和公司服务提供商——在为客户准备或实施与下列活动相关的交易时:担任法人设立的代理人;担任(或安排其他人担任)公司董事、秘书、合伙人或其他法人单位中同级别的职务;为公司、合伙或其他法人或法律安排提供注册地址、公司地址或办公场所、通信方式或办公地址;担任(或安排他人担任)书面信托的受托人或在其他法律安排中承担同样职能的人;担任(或安排他人担任)他人的名义持股人。
23.特定非金融行业和职业
建议18-21规定的要求适用于所有特定非金融行业和职业:
(a)各国应当要求律师、公证人、其他独立法律专业人士和会计师在代表客户(或为客户)进行建议22中(d)项所列的交易时,报告可疑交易。强烈建议各国将报告要求扩展到包括审计在内的会计师的其他专业活动。
(b)当贵金属和珠宝交易商从事规定金额及以上的现金交易时,应当报告可疑交易。
(c)当信托与公司服务提供商在代表客户(或为客户)进行建议22中(e)项所列的交易时,应当报告可疑交易。
E:法人和法律安排的透明度和受益所有权
24.法人的透明度和受益所有权
各国应当采取措施防止法人被洗钱和恐怖融资活动滥用,应当确保主管部门可以及时掌握或获取法人受益所有权和控制权的充足、准确和及时信息。特别是在允许法人发行不记名股票或不记名股权证,以及允许名义股东和名义董事存在的国家,应当采取有效措施,确保此类法人不被洗钱和恐怖融资活动滥用。各国应考虑采取措施,使金融机构和特定非金融行业和职业可以便利地获取受益所有权及控制权信息,以便执行建议10、建议22的要求。
25.法律安排的透明度和受益所有权
各国应当采取措施防止法律安排被洗钱和恐怖融资活动滥用。特别是,各国应当确保主管部门能及时掌握或获取关于书面信托(包括委托人、受托人和受益人)的充足、准确和及时信息。各国应当考虑采取措施,使金融机构和特定非金融行业和职业可以便利地获取受益所有权及控制权信息,以便执行建议10、建议22要求的。
F.主管部门的权力、职责及其他制度性措施
监督和管理
26.对金融机构的监督管
各国应当确保金融机构受到充分的监督和管理,并且有效地执行FATF建议。主管部门或金融监管机构应当采取必要的法律或监管措施,防止犯罪分子或其同伙持有金融机构的重要或多数股权,或成为金融机构重要或多数股权的受益所有人,或掌握金融机构实际管理权。各国不应当批准设立空壳银行或允许其持续运营。
对于受《有效银行监管核心原则》约束的金融机构,出于审慎目的的监管措施若与洗钱/恐怖融资相关,应当同样适用于反洗钱与反恐怖融资目的。对并表集团(Consolidated Group)的监管也应当适用于反洗钱与反恐怖融资目的。各国应当对其他类别的金融机构实施审批许可或登记注册,进行充分管理,并根据该行业的洗钱和恐怖融资风险实施监管或监测。各国至少应当对提供资金或价值转移或货币兑换服务的金融机构实施审批许可或登记注册,使其受到有效监测,以确保符合国家反洗钱与反恐怖融资合规要求。
27. 监管机构的权力
监管机构应当拥有足够的权力监管、监测金融机构,包括实施检查,确保金融机构遵守反洗钱和恐怖融资要求。监管机构应当有权要求金融机构提交任何与合规监管有关的信息,并有权按照建议35要求,对不遵守该要求的情形实施处罚。监管机构应当有实施一系列纪律惩戒和经济处罚的权力,包括在适当情形下吊销、限制或中止金融机构执照的权力。
28.对特定非金融行业和职业的监管
各国应当对特定非金融行业和职业采取下列监管措施:
(a)各国应当对赌场实施全面监管,确保其有效实施必要的反洗钱与反恐怖融资措施。至少应做到:赌场应当经过审批许可;主管部门应当采取适当法律或监管措施,防止犯罪分子或其同伙持有赌场重要或多数股权,或成为重要或多数股权的受益所有人,以及在赌场担任管理职务或成为其经营者;主管部门应当确保赌场受到有效的反洗钱与反恐怖融资监管。
(b)各国应当根据行业和职业风险高低,对其他类型的特定非金融行业和职业实施有效监测,确保其符合反洗钱与反恐怖融资要求。监测可由下列机构实施:(i)监管机构;(ii)如能确保其成员履行反洗钱与反恐怖融资义务,也可由行业自律组织执行。
监管机构或行业自律组织还应当做到:(i)采取必要措施,例如采用资格审查,防止犯罪分子及其同伙获得专业认证,或持有重要或多数股权,或成为重要或多数股权的受益所有人,或担任管理职务;(ii)如未遵守反洗钱与反恐怖融资要求,应当按照建议 35 要求,实施有效、适当和劝诫性处罚。
操作与执法措施。
29.金融情报中心
各国应当建立全国性金融情报中心(FIU),负责接受和分析下列信息:
(a)可疑交易报告(STRs);(b)其他与洗钱、相关上游犯罪和恐怖融资相关的信息,并负责移送分析结果。金融情报中心应当能够从报告机构获取补充信息,以及为更好地履职获取必要的金融、行政和执法信息。
30.执法和调查部门职责
各国应当确保指定的执法部门有权在国家反洗钱与反恐怖融资政策框架内调查洗钱和恐怖融资的职责。至少在涉及较大犯罪收益的所有案件中,指定的执法部门应主动开展并行的金融调查以追查洗钱、恐怖融资或上游犯罪。调查范围应包括发生在执法部门所属司法辖区以外的上游犯罪案件。各国应当确保主管部门有责任立即识别、追踪并采取行动冻结和扣押应被没收资产或可能属于没收范围的资产,或被怀疑为犯罪所得的资产。各国还应当能够在必要时利用专门从事金融或资产调查的常设或临时性多功能小组来开展调查。各国应当确保必要时能够与其他国家对口主管部门开展合作调查。
31.执法和调查部门权力
在对洗钱、相关上游犯罪和恐怖融资调查的过程中,主管部门应当有权力获取与调查、起诉和相关行动有关的必要文件和信息。这些权力应包括采取强制措施从金融机构、特定非金融行业和职业、其他法人或自然人获取相关记录,搜查个人和场所,采集证人证言,以及搜集证据。
各国应当确保主管部门有能力运用一系列适用于洗钱、相关上游犯罪和恐怖融资的调查方法。这些调查方法包括:卧底行动、通讯窃听、侵入计算机系统和控制下交付。此外,各国还应当建立有效机制,及时识别自然人或法人是否持有或控制账户。各国还应当建立相应机制,确保主管部门能在不事先通知资产所有人的情况下对资产进行识别判断。在针对洗钱、相关上游犯罪和恐怖融资开展调查时,主管部门应当能够要求金融情报中心提供所有相关信息。
32.现金跨境运送
各国应当采取措施,包括通过申报和/或披露制度,监测现金和不记名可转让金融工具的跨境携带活动。如果怀疑现金或不记名可转让金融工具与恐怖融资、洗钱或上游犯罪有关,或者查出属于虚假申报或披露,各国应当确保主管部门拥有阻止或限制这些现金或不记名可转让金融工具跨境运送的法定权力。各国应当确保能对虚假申报或披露的个人采取有效、适当和劝诫性的处罚措施。对查处的与恐怖融资、洗钱或上游犯罪有关的现金或不记名可转让金融工具,各国应当采取措施,包括建议4规定相一致的法律措施,没收相关现金或不记名可转让金融工具。
一般要求
33.数据统计
各国应当保存与本国反洗钱与反恐怖融资体系有效性相关的数据据进行持续性的全面统计。其中应包括接收与移送的可疑交易报告数据,洗钱与恐怖融资调查,起诉与判决数据,财产冻结、扣押和没收数据,以及双边司法协助或其它国际合作请求的数据。
34.指引与反馈
主管部门、监管机构和行业自律组织应当制定指引并提供反馈,帮助金融机构以及特定非金融行业和职业落实国家反洗钱与反恐怖融资措施,特别是发现和报告可疑交易。
处罚
35.处罚
各国应当确保对建议6和建议8至23中涵盖的、未能遵守反洗钱与反恐怖融资要求的自然人和法人,实施一系列有效、适当和劝诫性的处罚,包括刑事、民事或行政处罚。处罚应不仅适用于金融机构和特定非金融行业和职业,也应适用于其负责人和高级管理人员。
G.国际合作
36.国际公约
各国应当立即采取行动,加入并全面实施《维也纳公约》( 1988),《巴勒莫公约》(2000),《联合国反腐败公约》(2003)和《反恐怖融资公约》(1999)。在适当情况下,鼓励各国批准并实施其他有关国际公约,如《欧洲理事会打击网络犯罪公约》( 2001),《泛美反恐公约》(2002),《欧洲理事会关于打击洗钱,调查、扣押和没收犯罪收益及打击恐怖融资公约》(2005)。
37.双边司法协助
在涉及洗钱、相关上游犯罪以及恐怖融资调查、起诉和有关诉讼过程中,各国应当迅速有效并建设性地提供尽可能多的双边司法协助。在提供司法协助方面,各国还应拥有完备的法律基础,并适时签订公约、协定或制定其他机制,以强化合作。各国尤其应做到以下几点:
(a)不应禁止提供司法协助,或设置不合理或过于严格的限制条件。
(b)应确保具有明确有效的程序,及时按照优先顺序处理双边司法协助请求;应通过某一中央机关或其他现有官方机制有效地传递和处理此类请求;应建立一套案件管理系统,跟踪执行请求的进展情况。
(c)不应仅因犯罪涉及财政问题为由拒绝执行双边司法协助请求。
(d)不应以法律要求金融机构或特定非金融行业和职业保密为由拒绝执行司法协助请求(相关信息受法律专业保密特权保护的除外)。
(e)对收到的双边司法协助请求及其所包含的信息,应按照本国法律的基本原则进行保密,保护调查或问询过程不受干扰。如果被请求国无法遵守保密要求,应及时告知请求国。
如果执行请求不涉及强制行动,即使不存在双重犯罪,各国也应当提供司法协助。各国应考虑采取必要的措施,在不存在双重犯罪的情况下,尽可能提供各种协助。
如果一国将双重犯罪作为提供协助的必要条件,则不论两国是否将某项犯罪纳入同一类罪或定为同一罪名,只要两国均对其定罪,即可视为满足该条件。各国应当确保主管部门所拥有的建议 31 要求的权力和调查手段,以及:(a)向金融机构或其他个人获取、搜查和扣押信息、资料或证据(包括财务记录)及采集证人证言的权力和调查手段;(b)其他广泛的权力和调查手段。以上权力和调查手段也能用于执行双边司法协助请求,并且在不违背本国法律框架的情况下,还可以用于境外司法或执法部门对本国对口部门的直接调查请求。
如果被告面临多国起诉,为避免管辖权冲突,应建立并使用相关机制,在不影响司法公正的情况下选择最佳起诉地点。各国在发起司法协助请求时,应尽最大可能提供真实、完整、合法的信息,便于被请求国及时有效地处理协查请求。如有紧急需求,应通过快速有效的方式发起请求。在发起请求前,应当尽可能了解被请求国的法律要求和法定程序。各国应为负责司法协助的主管部门(如中央机关)提供充足的财力、人力和技术支持,且应具备相关程序,确保主管部门工作人员维持较高的专业水准,遵守保密要求,拥有较高的道德素养及适当的工作技能。
38.双边司法协助:冻结和没收
各国应确保有权应外国请求采取迅速行动:识别、冻结、扣押和没收清洗的资产;来自洗钱、上游犯罪及恐怖融资的收益;犯罪工具或计划用于实施犯罪的工具;或相当价值的财产,包括回应不以刑事判决为基础的收益没收请求和基于相关临时措施的请求,除非与被请求国国内法律基本原则不一致。各国还应建立有效机制,用于管理上述财产、工具或相当价值的财产,并就资产查封和没收,包括没收资产的共享作出安排。
39.引渡
各国应积极有效、建设性地处理与洗钱和恐怖融资相关的引渡请求,无正当理由不得延迟。各国还应尽可能采取措施,不为被控参与恐怖融资、恐怖活动或恐怖组织的个人提供庇护,尤其应:
(a)将洗钱和恐怖融资定为可引渡的罪行;
(b)制定明确而有效的程序(包括适时优先处理程序),及时处理引渡请求;设立一套案件管理系统,跟踪执行请求的进展情况;
(c)避免对执行引渡请求设置不合理或过于严格的限制条件;
(d)确保建立完备的法律框架。
各国应允许引渡本国国民。如果仅出于国籍原因而拒绝引渡,需应请求国要求,将案件无不当延迟地移交本国主管部门,进而对请求中所列的罪行进行检控。主管部门应根据本国法律所规定的与其他严重犯罪相同的处理方式作出决定并开展诉讼。相关国家应在司法程序和获取证据等方面互相合作,确保提高检控效率。
如果一国将双重犯罪作为引渡的必要条件,则不论两国是否将某项犯罪纳入同一类罪或定为同一罪名,只要两国均对其定罪,即可视为满足该条件。在符合本国法律基本原则的情况下,各国应制定简化的引渡机制,如允许对口部门直接提交临时逮捕请求,仅凭逮捕或判决文书便可执行引渡,或在当事人自愿放弃正式引渡时执行简化引渡程序。各国应为负责引渡的部门提供充分的财力、人力和技术支持,并建立相关程序确保这些部门的工作人员维持较高的专业水准,遵守保密要求,拥有较高的道德素养及适当的工作技能。
40.其他形式的国际合作
各国应确保主管部门可以主动地或应他国要求,在洗钱、上游犯罪和恐怖融资方面迅速有效、建设性地提供最广泛的国际合作,且应具备提供合作的法律基础。各国应授权主管部门通过最有效的方式开展合作。如果主管部门需签订谅解备忘录等双边/多边协定/安排,应及时与尽可能多的境外对口部门协商签订。主管部门应通过明确的渠道或机制,有效传递并执行信息交换等请求,应制定明确有效的程序,按照优先顺序及时处理协助请求,并保障信息安全。
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